Цель реформы центрального управления ивана 4. Государственное управление при ИванеIV

В 1533 году, перед смертью, Василий III, завещал московский престол трёхлетнему сыну Ивану. Государством стала управлять мать Ивана княгиня Елена с братьями князьями Глинскими. Воспользовавшись малолетством государя, различные группы бояр начали борьбу за престол. Рос он беспризорным, в обстановке придворных интриг, борьбы и насилия власть

В 1543 г. 13-летний Иоанн восстал на бояр, отдал на растерзание псарям князя Андрея Шуйского. Власть перешла к Глинским, родственникам

Иоанна, устранявшим соперников ссылками и казнями и вовлекавшим в свои меры юного великого князя, играя на жестоких инстинктах, и даже поощряя их в Иоанне. Не зная семейной ласки, страдая до перепуга от насилия в окружавшей среде в житейские будни, Иоанн с 5 лет выступал в роли могущественного монарха в церемониях и придворных праздниках: превращение собственной позы сопровождалось таким же превращением ненавидимой среды - первые наглядные и незабываемые у самодержавия.

Правление Елены Глинской за сына, после её смерти сменилось 10-летней смутой. Нестабильность подготовила крупный бунт населения Москвы в 1547, причиной которого послужил грандиозный пожар, когда за 6 часов выгорели Кремль, большая часть посада, в огне сгорели 25 тысяч дворов. Четыре тысячи людей погибли, другие остались без крова. Москвичи начали стихийное восстание против Глинских, обвинённых в пожаре, убили в Успенском соборе князя Глинского Ю.В., некоторых бояр. После проведения вечевого собрания горожане двинулись в Воробьёво, где укрылся царь, и предъявили требования о выдаче других мнимых виновников пожара. В ходе этого бунта, подавленного правительством, дома многих бояр были разграблены. Волнения начались и в других городах - в Пскове, Устюге.

Засилье боярской аристократии, отсталость России от Европы вызвали к жизни реформы Ивана IV. В борьбе против бояр царя поддержали дворяне. О подготовке реформ Иван IV объявил в декларации, сделанной им в 1549 на Красной площади в Москве. Он попросил у народа прощения, бояр называл причинами всех казней и бедствий и обещал, что отныне всё будет иначе. Этот собор иногда называют "Собором примирения". Идеологом дворянства и реформ выступил талантливый публицист Пересветов Иван Семёнович (ему принадлежит фраза: Государство без грозы, что конь без узды, - так он заканчивал свои челобитные царю). Инструментом реформ стал совещательный орган при царе - Избранная рада.

Реформы Ивана IV:

Земская реформа - начат созыв Земских соборов Она должна была привести к окончательной ликвидации власти наместников путем замены ее местными органами управления, выбранными из зажиточных черносшного крестьянства и посадских людей, В осуществлении земской реформы были заинтересованы зажиточные круги посадского населения и волостного крестьянства, Усиление классовой борьбы, в форме разбоев, и неспособность наместнического аппарата успешно осуществить подавление народных масс - вот те основные причины, которые делали проведение реформы местного управления неотложной. Губная и земская реформы по мере их осуществления приводили к созданию сословно-представительных учреждений на местах отвечавших интересам дворянства, верхов посада и зажиточного крестьянства, Феодальная аристократия поступалась некоторыми своими привилегиями, но смысл реформы был направлен по преимуществу против трудящихся масс в деревне и городе

В 1552 была составлена Дворцовая тетрадь - полный список членов Государева двора (около 4 тыс. человек). Люди, входившие в Государев двор, именовались дворовыми детьми боярскими или дворянами. Просто дети боярские составляли нижний слой служилых людей. В Дворовой тетради дворяне записывались по тем уездам ("городам"), где они владели землёй; из их числа выходили воеводы и головы, дипломаты и администраторы.

Реформа местного управления. Сокращено местничество. Отменена власть наместников, а их сведены только к надзору за деятельностью органов самоуправления. Повсеместно происходило создание выборных губных (дворяне) и земских (черносошные крестьяне) изб, кот которые ведали сбором податей и исполнением повинностей, судом по гражданским и мелким уголовным делам. Во главе изб стояли губные и земские старосты. Прекращены кормления. Вместо прежнего "кормленичного дохода", необходимо было платить "кормленичный откуп". Отмена кормлений завершила складывание аппарата государственной власти в форме сословно-представительной власти.

Новый "Судебник". Он был основан на Судебнике 1497, но расширен, лучше систематизирован, в нём учтена судебная практика.

Издание Судебника 1550 года было актом огромной политической важности. Основные стадии, через которые проходит вновь издаваемый закон:

• 1 Доклад царю, мотивирующий необходимость издания закона
• 2 Приговор царя, формулирующий норму, которая должна составить содержание нового закона.

Само же составление закона и окончательная редакция текста производится в приказах, точнее, казначеями, по приказу царя выполняющими эту работу. Наконец, на основе новых законов составляются дополнительные статьи Судебника, которые и приписываются к его основному тексту. Такова общая схема законодательного процесса в Русском государстве второй половины XVI века. Она конкретизируется указанием на разновидность законов. Основанием для установления нескольких разновидностей законов служит то, что различные законы по-разному проходят намеченные выше стадии законодательного процесса. Основные различия падают на вторую стадию. Если доклад является общим для всех разновидностей законов второй половины XVI века, то вторая стадия законодательного процесса - «приговор» - осуществляется для различных законов по-разному:

• 1. Приговором одного царя.
• 2. Приговором царя с боярами.
• 3. Устным приказом царя («государевым словом»).

Вряд ли можно говорить о какой-либо зависимости применения той или иной законодательной процедуры от содержания закона. Привлечение или непривлечение Боярской думы к обсуждению закона зависело целиком от конкретных обстоятельств момента.

Традиция предписывала участие бояр в обсуждении новых законов и для большинства их отмечено участие бояр в «приговорах» об издании законов. Дает ли участие бояр в законодательном процессе основание говорить о дуализме законодательных органов Русского государства? Можно ли рассматривать царя и Боярскую думу как два фактора законодательства, как две самостоятельные политические силы? Ответ на это может быть только отрицательным. Боярская дума во второй половине XVI века представляла собой одно из звеньев в государственном аппарате Русского централизованного государства, и хотя аристократический состав думы давал ей возможность занимать позицию защиты княжеско-боярских интересов, но как учреждение дума являлась царской думой, собранием советников царя, к выяснению мнений которых по тем или иным вопросам обращался царь, когда он считал это нужным. Поэтому видеть в обсуждении закона в Боярской думе нечто похоже на обсуждение закона в парламенте - значит совершенно произвольно переносить на Боярскую думу Русского самодержавного государства черты законодательного учреждения конституционного государства. Поэтому нельзя видеть в обсуждении законов в Боярской думе ограничения царской власти.

Рассмотрение вопроса о законодательстве в Русском государстве второй половины XVI века дает возможность сделать еще один вывод большой важности. Это вывод об огромной роли приказов в законодательстве. Сосредоточивая свое внимание на вопросе о Боярской думе и ее роли, дворянско-буржуазная историография недооценила роль приказов. Между тем именно приказы, в частности казначеи, фактически держали в своих руках московское законодательство как в подготовительной стадии, разрабатывая проекты законов, так и в заключительных этапах законодательного процесса, где именно в руках казначеев находилось формулирование и редактирование текста законов на основе норм царского приговора.

В этой роли приказного аппарата в законодательстве нашло свое яркое выражение развитие и укрепление централизованного Русского государства

Историки дают весьма неоднозначное описание Ивана Грозного как личности. Однако все известные исследователи сходятся в одном – наиболее полно управленческий и политический талант правителя Руси раскрывается в проведенных в середине XVI века социальных, политических и военных реформах. Сложившаяся традиция боярского самоуправления грозила новым витком раздробленности и экономического упадка, страна отчаянно нуждалась в сильной централизованной власти. Именно на это – создание эффективного государственного управленческого аппарата и низведение роли бояр – и были направлены все предпринятые Иваном Грозным реформы.

Первым шагом на пути к преобразованиям стал созыв Земского Собора. В начале 1549 года Иван Грозный созывает всех наиболее активных и значимых представителей всех сословий (кроме крестьянства) на единое совещание – Земской Собор. Лейтмотивом выступления царя стало злоупотребления властью со стороны бояр и боярской Думы. Большая часть созванных – Освященный Собор, то есть представители Церкви, боярские дети, то есть будущее дворянство, не входящие в состав Думы бояре – поддержали Ивана IV в его стремлении ограничить власть Думы. Результатом заседания стало решение освободить боярских детей от суда наместников и передать право разбирать тяжбы между ними непосредственно в руки самого царя. Вторым немаловажным шагом стало объявление о создании нового Судебника – свода законов и правил, по которым и будут вестись юридические споры в стране. Таким образом царь достиг сразу двух целей – начал подготовку нормативно-юридической базы задуманных реформ и показал себя активным защитником боярских детей – дворянства, которому отныне отводилась роль опоры трона.

Земской Собор стал первым в своем роде законодательно-совещательным органом, состоящим из представителей нескольких сословий. Однако не стоит переоценивать значение Собора – все же это был непостоянный институт, созывавшийся всего несколько раз. К тому же представители в Собор избирались не на какой-либо выборной основе, а назначались самим царем.

Новый Судебник

Необходимость пересмотра существовавших не тот момент юридических норм, подведение их под реалии времени, создание новых правил и уложений – все это вылилось в первую крупную реформу Ивана IV, создание нового Судебника.

Действовавший до середины XVI века Судебник 1497 года показал свою несостоятельность и архаичность. Стране нужны были новые правила, в которых отражались бы новые потребности. И главная из них – непрерывность развития права. Именно это нововведение и явилось главным отличием созданного в 1550 году Судебника. Отныне свод правил не был костной справочной системой, а подлежал дополнениям и изменениям, причем публичность стала нормой нового права. В новом документе вводилось множество статей и правил.

Из числа наиболее значимых нововведений стоит упомянуть учреждение «Юрьева дня» — права крестьян на переход от одного помещика к другому в единственный день в году. Утверждена ответственность помещика за преступления подвластных ему крестьян; отменены податные льготы монастырей; введены статьи за взяточничество в боярской и дворянской среде.

Таким образом, новый Судебник стал опорой нового, только начавшегося формироваться сословия помещиков и дворян, ставших главной движущей силой централизованной власти.

Управленческие реформы

Пожалуй, главной бедой всего государственного аппарата стала введенная еще при раннефеодальной власти система так называемых кормлений. Назначаемые чиновники – управляющие, наместники, волостители, воеводы – не имели постоянного жалования. За свою работу они получали право «кормиться» с управляемых земель – то есть отчуждать в свою пользу материальные блага практически в неконтролируемых пределах. Разумеется, это приводило к огромным злоупотреблениям «на местах», взяточничество и мздоимство стало фактически обычной практикой по всей стране.

Попытку преобразовать сложившуюся систему управления впервые предприняла еще Елена Глинская, мать царя. Однако предпринятые ею шаги не принесли существенных изменений. И первым шагом на пути к реформированию системы государственного управления стало решение Ивана Грозного вывести детей боярских – тех самых наместников — из-под суда боярской Думы. Отныне почти все злоупотребления и преступления дворян должен был разбирать сам царь. Второй шаг – создание новой системы контроля для областных руководителей. С 1550 года на суде кормленщика должны были присутствовать «добрые люди» и старосты — представители средних и низших сословий, которые в случае злоупотреблений могли подать жалобу на кормленщика царю. Таким образом, кормленщики контролировались как бы с двух сторон – центральной сластью и представителями местных управленческих органов – старостами.

И, пожалуй, самым значимым шагом в преобразовании системы управления стало введение жалования для государственных чиновников. Приказчики и служащие получили право на получение дохода от казны. Правда, выплаты носили достаточно непостоянный характер, однако начало все же было положено. Таким образом власть из рук кормленщиков постепенно стала переходить в руки представителей местного самоуправления – земским старостам.

Однако система кормлений все же не прекратила свое существование – отлучить знать от значительной части доходов даже силой царского приказа было весьма сложным и долгим делом.

Преобразования на местах не могли не повлечь за собой преобразования и центрального аппарата. Иван IV создает ряд новых приказов – крупных отраслевых ведомств. Однако разделение системы государственного управления на несколько более мелких «узлов»- приказов и изб — происходило чрезвычайно быстро и непродуманно. Это, в свою очередь, привело к отсутствию четкого разграничения функций и развитию бюрократии. Однако большинство историков склоняется к мнению, что несмотря на перегибы, реформа государственного аппарата прошла достаточно успешно.

Реформа центрального управления. Приказы

В царствование Ивана Васильевича окончательно оформляется приказная система. Приказы принимают значение отраслевых министерств. Прежде многие из них носили характер дворцовых ведомств, на что указывали их названия - приказ Ловчий (1509), Казённый (1512), Большого дворца (1534).

При царе Иване IV появляются следующие приказы: финансовый приказ Большого прихода (1554), Земский (1564), Печатный (1553), Полоняничный (начало 1550-х), Посольский (1549), Разрядный, Стрелецкий (1571), Холопий (1550-е), Челобитный (1550-е), Ямской (1550).

Военные реформы Ивана IV привели к созданию Разрядного приказа, ведавшего личным составом и службой поместного войска, а также Поместного приказа, который занимался обеспечением служилых людей землёй. К 1550-м относится появление Стрелецкого приказа, ведавшего регулярными подразделениями русской армии - стрелецким войском.

Упорядочивание системы «ямской гоньбы» привело к возникновению Ямского приказа - государственной службы связи.

Введение местных губных учреждений, занимавшихся сыском и наказанием уголовных преступников, вызвало организацию Разбойного приказа.

Расширение международных связей Московского государства способствовало созданию Посольского приказа.

Следствием «собирания земель» явилось учреждение, преимущественно в 1560-х, административно-финансовых и судебных приказов территориального характера. К ним относились приказы Костромской четверти, Новгородской четверти, Устюжской четверти, приказа Казанского дворца.

Несмотря на возникновение системы центрального управления, количество профессиональных бюрократов в московском государстве было ничтожным, не сравнимым ни с современными ей западно-европейскими странами, ни с Россией петербургского периода.

Столь любимые либеральными критиками ситуации, когда государственные чиновники больше работают на себя, чем на государство, были невозможны в эпоху Ивана Грозного. Казнокрадство, мздоимство, действия в интересах знати или своего кармана каралось быстро и однозначно - смертью.

Феодалов, вроде Курбского, бесило, что чиновников царь «избирает их не от шляхетского роду, ни от благородства, но паче от поповичей или от простого всенародства, а от ненавидячи творит вельмож своих».

Недовольный новыми порядками боярин Т. Тетерин писал боярину М. Я. Морозову: «Есть у великого князя новые верники-дьки… у которых отцы вашим отцам в холопстве не пригожалися, а ныне не только землею владеют, но и вашими головами торгуют».

Пропагандист Гваньини, работавший на польского короля, с возмущением замечает: «Простолюдинов он делает, большей частью по собственной воле (в чем ему никто не прекословит), дворянами, воеводами и чиновниками».

Что ж, дьяки (чиновники) в самом деле происходили из грамотных простых людей, преимущественно «поповского рода». Их квалификация была на голову выше чем у знатных персон, поэтому их действительно включали в состав правительства, где они становились «думными дьками», назначали комендантами крепостей и командирами гарнизонов.

Михалон Литвин с восхищением писал о порядках, установленных в Московии: «Москвитяне соблюдают равенство между своими и не дают одному много должностей. Управление одной крепостью на год или, много, на два поручают двум начальникам вместе и двум нотариям (подъячим). От этого придворные ревностнее служат своему князю и начальники лучше обращаются с подчиненными, зная, что они должны отдать отчет и подвергнуться суду, ибо осужденный за взятки бывает принужден драться на поединке с обиженным».

В течение 1550-х, благодаря новой системе управления, была проведена перепись и установлены справедливые налоги, которые должны были платить также бояре и монастыри.

Если ранее податные единицы - соха, выть, обжа - назначались произвольно и были свои в каждой области, то теперь вводились стандартные сохи. Они зависели от качества земли («хорошей», «средней», «худой»), каждой присваивался номер. Со всех одинаковых сох платились одинаковые подати.

Общая сумма государственных податей составляла для крестьянского двора около девяти процентов дохода.